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La Ilustración Liberal

España

Las peonadas de Zapatero. El Fondo Estatal de Inversión Local, la economía española y el desempleo

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A comienzo de diciembre de 2008 el Gobierno de Rodríguez Zapatero promulgó un real decreto en el que se creaba un Fondo Estatal de Inversión Local (FIEL) con objeto de que los ayuntamientos españoles pudieran emprender obras "de nueva planificación y de ejecución inmediata", a fin de que pudieran contratar parados del lugar y, de esta manera, paliar el problema del desempleo. El texto daba 45 días para que los municipios pudieran presentar sus solicitudes, a la vez que establecía el importe máximo de éstas, pues distribuía los 8.000 millones de euros de su dotación de manera proporcional al número de habitantes de cada localidad.

Conviene prestar alguna atención al contexto político de la creación de este fondo. Un contexto marcado por la crisis económica y los extraordinarios aumentos del desempleo, por una parte, y por la polémica sobre la financiación de los ayuntamientos, por otra. Esta última estaba determinada por las dificultades financieras de la práctica totalidad de las corporaciones locales, derivadas de la drástica reducción de sus ingresos fiscales; unos ingresos que gravitan de una manera especial sobre las actividades inmobiliarias. Los municipios se quejaban de que no podían hacer frente a sus gastos, singularmente a los derivados de lo que ellos llaman "competencias impropias", y que no son sino el resultado de la invasión de las competencias autonómicas y estatales que han llevado a cabo en los últimos años con la finalidad, sobre todo, de poder realizar políticas de carácter clientelar con las que fidelizar el voto de amplios grupos de electores. Los alcaldes reclamaban, así, más dinero y exigían que la financiación local se discutiera en el mismo foro que la autonómica. Y el Gobierno, con la inestimable ayuda de la Federación Española de Municipios y Provincias –que preside el alcalde socialista de Getafe, Pedro Castro–, respondió sacándose de la chistera el aludido fondo. Con él acalló completamente las quejas municipales, pues todos los alcaldes, sin distinción de signo político, se apresuraron a aceptar el dinero que se iba a repartir. Es interesante observar que los dirigentes nacionales del Partido Popular hicieron algunas críticas menores a este plan del Gobierno, mientras que sus alcaldes no ocultaban su satisfacción por contar con unos importantes recursos adicionales con los que hacer obras.

Una vez transcurrido el plazo marcado en el decreto-ley, el Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) dio a conocer que un total de 8.107 municipios habían presentado proyectos al FIEL, lo que quiere decir que lo han hecho casi todos los de España y que sólo cinco se han quedado al margen. Como se recoge en el Apéndice 1, el número de proyectos registrado ha sido muy amplio (30.907), y el grado de cobertura del gasto ha sido de casi el cien por cien, pues el valor de las obras proyectadas es de 7.998,7 millones de euros. Los ayuntamientos prevén que en esas obras se dará empleo a 277.535 trabajadores[1], sin que se haya especificado por cuánto tiempo van a ser contratados.

Según la información difundida por el MAP (v. cuadro 1), la práctica totalidad de los proyectos se refieren a infraestructuras urbanas de todo tipo, siendo muy pocos los que se adscriben a categorías de naturaleza productiva –apenas el 1,21 por 100 del total que suman los de promoción industrial y turística, o el 2,20 por 100 encuadrados en el epígrafe de la eficiencia energética–. La prensa, haciéndose eco de las listas de proyectos aprobados que han sido publicadas en la página web del MAP, ha destacado esta desvinculación con el sistema productivo de las inversiones municipales aludiendo a las obras de acondicionamiento de cementerios y sepulturas, a las referidas al deporte –campos de fútbol de hierba artificial, pistas de pádel y de skateboard, frontones, gimnasios y salas de musculación–, a los SPA rurales o a la construcción de un reloj solar y, también, de un órgano de piedra. Pero, más allá de lo anecdótico, lo relevante es que el Gobierno va a realizar un gasto muy cuantioso –equivalente al 76,9 por 100 de la inversión real del Estado presupuestada para 2009, y al 56 por 100 de la de los municipios– para financiar infraestructuras municipales que carecen de efectos externos sobre las actividades de producción de bienes y servicios del sector privado de la economía.

Cuadro 1. Distribución por tipos de obras de los proyectos presentados al Fondo Estatal de Inversión Local

Tipos de obras o actividades

%

Rehabilitación y mejora de espacios públicos

31,79

Equipamientos e infraestructuras de servicios básicos

28,89

Equipamientos y edificios culturales, educativos y deportivos

17,47

Edificios y equipamientos sociales, sanitarios y funerarios

8,41

Promoción de la movilidad y seguridad vial

3,63

Conservación del patrimonio histórico y municipal

2,67

Ahorro y eficiencia energética

2,20

Supresión de barreras arquitectónicas

2,20

Protección del medio ambiente

1,32

Promoción industrial

0,65

Promoción turística

0,56

Prevención de incendios

0,21

TOTAL

100,00

Fuente: MAP.

Tal vez convenga, a este respecto, hacer una mención al papel económico de la inversión pública. Un papel que tiene una vertiente coyuntural y otra de largo plazo. El primero fue destacado por Keynes en su Teoría General, donde ubicó en la inversión pública el principal instrumento de actuación del Gobierno para hacer frente, en el corto plazo, a las reducciones de la demanda efectiva. El segundo corresponde más bien a los desarrollos recientes de la teoría neoclásica del crecimiento, que ponen el énfasis en los factores que inciden sobre el aumento del PIB y de la productividad del trabajo. Los estudios empíricos que han abordado este último tema han constatado, en general, un efecto positivo de la inversión pública sobre el crecimiento y también sobre la productividad del sector privado, aunque no en todos los casos[2]. Ese efecto positivo se aprecia sobre todo para el gasto en infraestructuras de transporte y telecomunicaciones –que por lo general se determina con criterios de eficiencia–, pero no así para las inversiones que tienen fines redistributivos –como la vivienda– o que son el soporte de los servicios públicos –como las de defensa y seguridad–. En otras palabras, cuando la inversión pública se orienta hacia el aumento de la eficiencia del sistema económico, suele incidir positivamente sobre el crecimiento del PIB y la productividad; pero cuando se plantea para dar cumplimiento a los objetivos de equidad, entonces su efecto sobre el crecimiento carece de significación.

Por tanto, a la luz de los estudios empíricos puede esperarse, con una alta probabilidad, que las obras municipales financiadas con el FIEL, debido a su naturaleza redistributiva, carezcan de efectos sobre el crecimiento a largo plazo de la economía española. Sin embargo, en la coyuntura actual hubiese sido necesario, además de impulsar la demanda a corto plazo, mejorar las bases del crecimiento y, con ellas, la capacidad competitiva del sistema productivo. Por este motivo, la política de inversión pública del Estado debería haberse centrado en las infraestructuras que mejoran la eficiencia. No ha sido así; y ello plantea un problema adicional con respecto a la financiación del FIEL, pues, al haberse previsto ésta con la emisión de deuda pública, es evidente que el coste correspondiente quitará recursos, en el futuro, al sector privado.

En efecto, si nos encontráramos frente a inversiones generadoras de externalidades positivas sobre el sector privado porque incrementaran su productividad, entonces sería esa mejora de la eficiencia lo que acabaría cubriendo el coste de su financiación actual por medio del endeudamiento del Estado. Pero al no existir esas externalidades, en virtud de ese mismo endeudamiento, serán las generaciones futuras las que tendrán que hacerse cargo del despilfarro de recursos en el que ahora incurre el Gobierno.

Por otro lado, y más allá de la inutilidad del Fondo para impulsar el crecimiento de la economía española, cabe preguntarse por sus efectos sobre el empleo. Ya se ha señalado que el MAP estima que, en las obras municipales, van a trabajar 277.535 personas previamente en situación de desempleo. Esta cifra resulta de agregar los empleos previstos en proyectos de diferente duración, que como máximo será de un año. Ello que significa que, en términos de trabajadores/año, tal cuantía tiene que ser necesariamente menor. Las fuentes periodísticas, de forma poco concreta, han mencionado duraciones medias de los proyectos que van de tres a siete meses. Si se tiene en cuenta esta información, puede estimarse que el empleo generado por el FIEL oscilará entre un mínimo de 69.384 y un máximo de 161.895 puestos de trabajo anuales. Y su incidencia sobre la reducción de la tasa de desempleo –tomando como referencia la cifra de paro que se desprende de la Encuesta de Población Activa (EPA) del cuarto trimestre de 2008– será de entre 0,3 y 0,7 puntos porcentuales.

Por consiguiente, las obras municipales financiadas por el Estado van a tener una muy reducida repercusión sobre la disminución del nivel de paro. Pero además hay que tener en cuenta que esos efectos van a ser generadores de desigualdad entre los parados de las diferentes provincias españolas. Como se verá a continuación, la probabilidad de que un desempleado de la provincia de Soria se beneficie de los planes del Gobierno es casi catorce veces mayor que la que tiene uno de Almería. Y ello no es sino la consecuencia de haber distribuido territorialmente los recursos del FIEL de una manera proporcional a la población de las distintas localidades, cuando, como a cualquiera se le alcanza, el reparto geográfico del desempleo no está determinado por la división administrativa municipal. Veámoslo con cierto detalle.

Lo primero que conviene señalar a este respecto es que, aparentemente, la distribución del fondo en proporción a la población de cada ayuntamiento resulta razonable. En el Gráfico 1 se muestra, con una agregación provincial, la ubicación geográfica del desempleo y de los puestos de trabajo que se atribuyen al FIEL. La relación entre ambas variables es evidente –pues el paro es numéricamente más grande en las provincias más pobladas–, y ello se refleja en el elevado valor del coeficiente de determinación (R2) del ajuste de regresión entre ellas –que señala que, en un 90 por 100, el reparto de los empleos del FIEL se asocia con el número de parados provinciales–. Aun así, se dan diferencias en el tratamiento de las provincias, como puede verse en los casos de Barcelona y Madrid: aquélla, con menos parados que ésta, cuenta con un número apreciablemente mayor de puestos de trabajo atribuibles al FIEL. En el gráfico se singularizan las provincias en las que, de acuerdo con esta comparación, los municipios sacan más ventaja –como Barcelona y La Coruña, que quedan por encima de la recta de regresión– o, por el contrario, están en desventaja –como Málaga, Las Palmas y Almería, que se sitúan por debajo–.

Gráfico 1. Distribución provincial del desempleo y de los puestos de trabajo generados por el Fondo Estatal de Inversión Local

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE (EPA) y del MAP.

Pero que haya, en términos absolutos, más parados en las provincias más pobladas no significa que el desempleo sea un problema de mayor envergadura allí donde vive más gente. Una visión simplista como esa oculta que las oportunidades de trabajo se distribuyen por la geografía de una forma bien distinta, lo que hace que la probabilidad de estar parado no dependa del tamaño de la población. Esa probabilidad se expresa en la tasa de paro –que señala el número de desempleados por cada cien personas activas, que trabajan o desean trabajar–. Si se pone en relación la generación de puestos de trabajo por parte del FIEL con la tasa de paro de cada provincia –tal como se muestra en el Gráfico 2–, entonces se aprecia que el criterio empleado para repartir los recursos de aquél no guarda relación alguna con la intensidad con que se manifiesta el problema del paro. En efecto, la recta de regresión ajustada entre esas variables muestra un coeficiente de determinación (R2) muy bajo, de modo que sólo un 2,8 por 100 de esos puestos de trabajo se explica por el nivel relativo del paro. A título indicativo, el gráfico muestra que Barcelona y Madrid, con una tasa de paro similar a la de Palencia, obtienen del fondo muchos más empleos que esta última. Lo mismo ocurre si se compara Alicante y Murcia con Ceuta y Melilla, o Sevilla con Huelva, o Málaga con Almería, y así sucesivamente.

Gráfico 2. Tasa provincial de paro y distribución de los puestos de trabajo generados por el Fondo Estatal de Inversión Local

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE (EPA) y del MAP.

Gráfico 3. Probabilidad de los parados de cada provincia de ser contratados en las obras municipales financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local

Dos son las principales consecuencias de esta disociación entre el reparto que ha hecho el Gobierno de su fondo y la intensidad del problema del desempleo, que se resume en la tasa de paro. La primera de ellas es que los parados de determinados lugares pueden tener una probabilidad mucho mayor de encontrar trabajo en las obras municipales que financia el Estado que los que viven en otros sitios. En el Gráfico 3 se muestra este efecto y se comprueba que la mayor ventaja la tienen los desempleados de Soria –con una probabilidad de ser contratados superior al 45 por 100–; también están bien situados los de Lugo, Orense, Huesca y Zamora –con probabilidades de entre el 30 y el 35 por 100–, así como los de Cuenca y Ávila –con más del 20 por 100–. En el extremo opuesto se ubican los parados de Almería, con una posibilidad de ser contratados inferior al 5 por 100, y los de Málaga, Las Palmas, Tenerife, Ceuta y Melilla, donde la probabilidad apenas supera ese mismo porcentaje.

Por tanto, la política que ha diseñado el Gobierno para promover inversiones por los ayuntamientos encierra un importante efecto discriminatorio en razón del lugar de residencia de los parados[3]. Esa discriminación no obedece a razones políticas, pues no están más sistemáticamente beneficiados los desempleados de las entidades locales gobernadas por el PSOE, o más perjudicados los que viven en las zonas de influencia del PP, sino que resulta del hecho de que el FIEL ha sido concebido bajo criterios que no tienen nada que ver con la economía, tal como enseguida se mostrará.

La segunda consecuencia de la discordancia entre la distribución del fondo y la del nivel relativo del desempleo es que los efectos de aquél sobre éste van a ser muy desiguales. Ello significa que la capacidad del instrumento estatal para reducir las tasas de paro va a ser muy distinta en unas u otras provincias. En el Gráfico 4 se muestran esos efectos con respecto al nivel de paro de finales de 2008, bajo el supuesto de que no es necesario corregir los datos sobre los puestos de trabajo atribuibles a las obras municipales para expresarlos en términos de trabajadores/año. El resultado obtenido señala que la mayor progresión en la caída de la tasa de paro puede obtenerse en Ávila y Zamora, con más de tres puntos porcentuales. También es relevante la reducción de la tasa de paro en Cáceres y Soria (más de 2,5 puntos); y en Cuenca, Ganada, Jaén, León, Lugo, Orense y Palencia, donde la caída oscila entre 2 y 2,5 puntos. Por el contrario, el efecto reductor de la tasa de paro va a ser pequeño en Madrid, Vizcaya, Guipúzcoa, Álava y Almería: del orden de 0,7 ó 0,8 puntos porcentuales.

A la vista de todo lo que se ha expuesto es difícil encontrar elementos de racionalidad económica en el FIEL. No responde ni a razones de promoción del crecimiento económico ni a una pretensión de paliar los efectos del desempleo en las zonas del territorio nacional en las que éste es más intenso. Por tanto, su racionalidad, si es que existe, habrá que buscarla en otro tipo de argumentos. El decreto-ley que lo regula los proporciona. En efecto, esa norma obliga a los ayuntamientos que se acojan a ella a exhibir en las obras financiadas por el Estado la leyenda "Fondo de inversión local para el empleo. Gobierno de España".

Gráfico 4. Incidencia del Fondo Estatal de Inversión Local sobre la reducción de la tasa de paro provincial

Gráfico 5. Diseño de los reclamos publicitarios del Fondo Estatal de Inversión Local

Fuente: MAP.

Las normas reglamentarias de desarrollo del decreto-ley han especificado un poco más esta obligación estableciendo el diseño de las vallas publicitarias de las obras y sus dimensiones (v. Gráfico 5). Por tanto, parece que la finalidad del FIEL responde principalmente a una pretensión publicitaria del Gobierno que se extiende por la práctica totalidad de los municipios de España. A favor de esta interpretación puede aducirse el hecho de que la leyenda mencionada no recoge el nombre de la institución creada por el decreto-ley –es decir, el Fondo Estatal de Inversión Local–, sino que es más bien un reclamo propagandístico alusivo al empleo.

En un Gobierno que ha hecho de las operaciones de imagen su principal preocupación, ello no es sorprendente. Como tampoco lo es que, para diseñar el instrumento de su acción, se haya inspirado en la política de empleo más retrógrada de todas cuantas se han desarrollado en España: el Plan de Empleo Rural (PER), que se inició en 1984 y que actualmente recibe la denominación de Acuerdo Económico para la Protección Social Agraria (Aepsa). Un plan que no logró ninguno de sus objetivos iniciales, que se convirtió en una fuente de fraude y corrupción y que ha tenido la enorme ventaja política de crear, para el Partido Socialista, una importante red clientelar entre la población rural de Andalucía y Extremadura, cuyo voto es muy relevante para el sostenimiento del poder de ese partido en ambas regiones. El concepto central del PER fue el alusivo al pago, principalmente por los ayuntamientos, de las peonadas que los parados tenían que acreditar para poder cobrar el subsidio de desempleo. Por ello, evocando esa experiencia, creo que es legítimo aludir al FIEL designándolo bajo el lema que encabeza este artículo: las peonadas de Zapatero.

Apéndice 1

Fuente: MAP.

Apéndice 2

DATOS PROVINCIALES DE ACTIVIDAD, EMPLEO Y PARO EN EL CUARTO TRIMESTRE DE 2008, Y DE LA INCIDENCIA DEL FONDO ESTATAL DE INVERSIÓN LOCAL

Provincias

Activos

(Miles)

Ocupados

(Miles)

Parados

(Miles)

Tasa de Paro

Incidencia del Fondo Estatal de Inversión Local

Probabilidad de obtención de empleo

Reducción de la tasa de paro

Nacional

23.064,70

19.856,80

3.207,90

13,91

8,65

1,20

Álava

161,9

149,7

12,20

7,54

11,30

0,85

Albacete

195

161,7

33,30

17,08

9,59

1,64

Alicante

944,9

793,4

151,50

16,03

7,09

1,14

Almería

366,5

274,9

91,60

24,99

3,35

0,84

Asturias

491,8

442,8

49,00

9,96

10,47

1,04

Ávila

73,3

62,5

10,80

14,73

21,62

3,19

Badajoz

312,9

252,8

60,10

19,21

8,80

1,69

Baleares

564,1

494,6

69,50

12,32

7,98

0,98

Barcelona

2.802,00

2.481,20

320,80

11,45

8,92

1,02

Burgos

197,8

177,1

20,70

10,47

11,83

1,24

Cáceres

170,4

143,7

26,70

15,67

17,89

2,80

Cádiz

550,9

430

120,90

21,95

6,32

1,39

Cantabria

281,5

256,4

25,10

8,92

15,45

1,38

Castellón de la Plana

309,8

264,2

45,60

14,72

7,31

1,08

Ciudad Real

235,6

198,1

37,50

15,92

10,04

1,60

Córdoba

365,4

291,7

73,70

20,17

7,36

1,48

La Coruña

560,6

507,7

52,90

9,44

15,07

1,42

Cuenca

90,8

81,9

8,90

9,80

22,25

2,18

Gerona

399,1

342,7

56,40

14,13

8,61

1,22

Granada

417,1

320,6

96,50

23,14

8,78

2,03

Guadalajara

116

103

13,00

11,21

17,58

1,97

Guipúzcoa

344,8

321,8

23,00

6,67

12,65

0,84

Huelva

224,3

177,6

46,70

20,82

6,81

1,42

Huesca

108,6

101,6

7,00

6,45

30,07

1,94

Jaén

295,4

237,1

58,30

19,74

10,72

2,12

León

212,8

190,5

22,30

10,48

19,61

2,06

Lérida

223,6

204

19,60

8,77

12,87

1,13

Lugo

152,2

142,1

10,10

6,64

33,19

2,20

Madrid

3.402,20

3.057,00

345,20

10,15

6,69

0,68

Málaga

778

594,4

183,60

23,60

5,00

1,18

Murcia

725,2

612,6

112,60

15,53

7,74

1,20

Navarra

309

283,9

25,10

8,12

19,94

1,62

Orense

140,7

131,4

9,30

6,61

31,05

2,05

Palencia

70,7

62,8

7,90

11,17

18,33

2,05

Las Palmas

564,2

437,2

127,00

22,51

5,40

1,22

Pontevedra

470,6

413,9

56,70

12,05

10,06

1,21

La Rioja

160,1

144,5

15,60

9,74

13,53

1,32

Salamanca

157,7

131,7

26,00

16,49

11,59

1,91

Santa Cruz Tenerife

491,3

394,7

96,60

19,66

6,13

1,21

Segovia

83,2

74,7

8,50

10,22

19,54

2,00

Sevilla

907

728,2

178,80

19,71

7,26

1,43

Soria

44,2

41,8

2,40

5,43

46,62

2,53

Tarragona

430,1

371,1

59,00

13,72

7,52

1,03

Apéndice 2. (Continuación)

Provincias

Activos

(Miles)

Ocupados

(Miles)

Parados

(Miles)

Tasa de Paro

Incidencia del Fondo Estatal de Inversión Local

Probabilidad de obtención de empleo

Reducción de la tasa de paro

Teruel

70,3

64,9

5,40

7,68

20,20

1,55

Toledo

328

277

51,00

15,55

11,53

1,79

Valencia

1.315,00

1.130,50

184,50

14,03

7,56

1,06

Valladolid

268

242,1

25,90

9,66

14,10

1,36

Vizcaya

557,1

503,8

53,30

9,57

7,82

0,75

Zamora

78,7

70

8,70

11,05

27,87

3,08

Zaragoza

485,6

434,4

51,20

10,54

9,46

1,00

Ceuta

32,6

27,3

5,30

16,26

5,77

0,94

Melilla

25,7

21,4

4,30

16,73

6,02

1,01



[1] En el Apéndice 1, tomado del MAP, se ha deslizado un pequeño error en la suma de los presupuestos y de los empleos. Por otra parte, hay 212 proyectos adicionales presentados mancomunadamente que no se han reflejado en el Apéndice.
[2] Véase, para una revisión de los estudios disponibles, el reciente trabajo de Carmen Díaz y Diego Martínez "Inversión pública y crecimiento: un panorama", Hacienda Pública Española/Revista de Economía Pública, nº 176 (1/2006). Disponible en la web del Instituto de Estudios Fiscales [www.ief.es]. También es de mucho interés, por situar el caso de España en el marco de los países de la Unión Europea, el texto de Francisco de Castro y José M. González–Mínguez La composición de las finanzas públicas y el crecimiento a largo plazo: un enfoque macroeconómico, Banco de España, Documentos Ocasionales, nº 0809, 2008. Disponible en la web del Banco de España [www.bde.es].
[3] En el Apéndice 2 puede encontrar el lector el detalle provincial completo de estos efectos.

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